Mardi 7 mai 2024
- Présidence de M. Claude Raynal, président -

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à remédier aux déséquilibres du marché locatif - Examen du rapport
M. Claude Raynal, président. - Notre commission a demandé à être saisie pour avis de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à remédier aux déséquilibres du marché locatif. La commission des affaires économiques nous a délégué les articles 3 et 4 pour examen sur le fond. Nous examinons donc ce matin le rapport pour avis de M. Jean-François Husson.

Je salue la présence de Mme Sylviane Noël, rapporteure sur la proposition de loi au nom de la commission des affaires économiques, saisie au fond.

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis. - Le logement traverse aujourd'hui une triple crise : une crise de la demande, alors que les conditions de crédit se sont dégradées et que nombre de nos concitoyens n'ont plus les moyens d'emprunter ; une crise de l'offre, avec un secteur de la construction qui tourne au ralenti ; et une crise du logement social, avec des constructions de logements sociaux également au plus bas.

Face à cette situation exceptionnelle, le Gouvernement n'a pas apporté de solutions à la hauteur, même si un nouveau texte sur le logement a été présenté hier en conseil des ministres et que l'on nous annonce des mesures fiscales dans le prochain projet de loi de finances.

Le texte dont nous sommes saisis aujourd'hui est d'une portée très limitée. Il prétend apporter une partie de la solution à la crise, en contribuant à remédier aux déséquilibres du marché locatif. S'agissant des mesures fiscales, elles apportent des ajustements qui, selon moi, seront quasiment sans effet sur l'offre de logement à l'année.

Sur le plan fiscal, cette proposition de loi prévoit essentiellement, par son article 3, de rendre moins favorable fiscalement le régime micro-BIC applicable aux meublés de tourisme, un régime qui a déjà intéressé notre commission et notre assemblée lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2024. Je ne pense pas qu'augmenter cette fiscalité soit la solution à tout. En revanche, on peut la rendre plus juste et plus équilibrée.

Je précise que le régime micro-BIC est un régime simplifié, et tous les loueurs au micro-BIC peuvent décider de basculer vers le régime réel. Ce régime réel étant également fiscalement avantageux, en permettant aux loueurs de déduire leurs charges réelles et d'amortir leurs biens, tout durcissement du régime micro-BIC risque d'avoir pour effet de faire basculer les contribuables vers le régime réel, sans grand impact global in fine. Nous sommes donc sur une ligne de crête.

Ces éléments de contextes ayant été rappelés, je propose une ligne de conduite claire pour l'article 3 : afin que le régime micro-BIC garde sa logique et pour éviter un déport vers le régime réel, il faut surtout maintenir un dispositif simple et cohérent avec les autres dispositifs existants.

Dans cette logique, l'amendement COM-37 que je vous présente supprime notamment le zonage proposé dans le texte transmis, et ce pour plusieurs raisons.

Tout d'abord, il ne faut pas verser dans une excessive complexité. Tout a été envisagé en termes de zonage, même le croisement de plusieurs critères de zonage, entre ceux de l'Insee et ceux du logement : personne n'y comprendrait plus rien. Nous nous souvenons tous ici des échanges que nous avons eus dans le cadre du projet de loi de finances sur la réforme des zones de revitalisation rurale (ZRR) et de la difficulté à trouver un zonage satisfaisant.

Surtout, preuve de cette complexité, nous ne sommes pas parvenus, à l'occasion de nos différents travaux, à trouver un zonage qui satisfasse tous les territoires. J'ai demandé aux différentes associations d'élus - élus de montagne, du littoral et des stations thermales - de me faire une proposition commune. Toutes se sont accordées sur un point, à savoir qu'il fallait changer le zonage ! Mais elles ne sont pas parvenues à en proposer un nouveau. Il est difficile, voire impossible, de traiter différemment les logements selon les objectifs poursuivis par telle ou telle commune.

Enfin, le zonage pose, à mon sens, une difficulté majeure au regard de l'égalité devant l'impôt. Maintenir un zonage, ce serait mettre en place des dérogations qui m'apparaissent sans lien avec le régime micro-BIC et accepter que le propriétaire dans une commune soit traité différemment de celui qui réside dans la commune voisine.

Sur ce fondement, et en prenant en compte le fait que le dispositif s'appliquera à l'ensemble du territoire, je vous propose, par l'amendement COM-37, un dispositif fiscal équilibré, dont voici le détail.

Tout d'abord, il maintient l'alignement proposé par le texte transmis entre le régime microfoncier et le régime micro-BIC des locations de meublés touristiques, avec un niveau d'abattement équivalent à 30 % du chiffre d'affaires dans les deux régimes. Ainsi, la location nue d'un bien immobilier ou la location de meublés touristiques non classés bénéficieront du même niveau d'abattement, sachant que les charges de la location touristique sont généralement supérieures à celles de la location nue.

Par ailleurs, l'amendement conserve un écart de 20 points d'abattement sur le chiffre d'affaires entre les hébergements touristiques classés et ceux qui ne le sont pas. Cet écart permet de favoriser la montée en gamme de l'offre touristique, sans pour autant constituer un avantage fiscal disproportionné.

De plus, il aligne le plafond du régime micro-BIC des meublés non classés sur celui des loueurs de meublés non professionnels, à savoir un chiffre d'affaires de 23 000 euros, afin qu'un même contribuable soit soumis à un seul seuil et non pas à deux seuils distincts.

Pour les hébergements classés, le plafond du régime micro-BIC proposé est de 77 700 euros. Il s'agit d'appliquer ce seuil déjà existant aux hébergements classés, afin de ne pas créer une catégorie ad hoc supplémentaire.

Enfin, l'amendement maintient le traitement préférentiel des chambres d'hôtes qui, parce qu'elles ont des charges structurellement plus élevées, pourront continuer à bénéficier d'un abattement de 71 % sur leur chiffre d'affaires.

Je le redis, s'il n'est pas révolutionnaire, le dispositif que je propose me paraît juste, simple et équilibré : il met en cohérence le dispositif fiscal applicable aux locations meublées de tourisme avec des seuils existants ; il supprime un zonage complètement inopérant et aussi difficile à justifier qu'à dessiner ; il revient sur les niveaux d'abattement qui paraissent excessifs ; il maintient une incitation au classement avec 20 points d'écart entre les deux régimes.

L'article 4 réintègre au calcul de la plus-value de cession des loueurs de meublés touristiques non professionnels les amortissements déduits du revenu de la location de ces biens. Il est important de préciser que ce dispositif a été introduit par amendement parlementaire lors de l'examen du texte par la commission des finances de l'Assemblée nationale et qu'il n'est par conséquent accompagné d'aucune étude d'impact.

Lorsque j'ai auditionné l'administration fiscale, celle-ci n'a été en mesure d'apporter aucun élément précis sur les conséquences de la mise en oeuvre de ce dispositif. J'attends toujours une réponse du ministère.

Cette absence totale d'évaluation est dommageable alors que les régimes d'imposition des plus-values des particuliers et des professionnels diffèrent sensiblement, notamment en matière d'abattements et d'exonérations.

Je ne peux donc pas soutenir cet article, car une telle réforme ne peut se faire à l'aveugle. Il est indispensable d'évaluer avec précision les conséquences de ce changement de régime avant de le mettre en oeuvre. Je propose par conséquent la suppression de cet article, par l'amendement COM-38.

J'espère que mes propositions seront de nature à faire converger les points de vue et contribueront à apaiser nos débats, qui ont été vifs lors de l'examen du projet de loi de finances. Au reste, des collectivités se sont d'ores et déjà approprié les outils juridiques qui sont à leur disposition - bien qu'ils ne soient pas toujours simples à manipuler - ce qui contribue à faire retomber la pression sur la question du traitement fiscal des meublés touristiques.

Mme Sylviane Noël, rapporteure de la commission des affaires économiques. - Pour les articles examinés au fond par la commission des affaires économiques, j'ai eu à coeur de préserver un équilibre, d'une part, en donnant des outils aux élus locaux pour réguler un phénomène qui est facteur de déséquilibres, et, d'autre part, en veillant à ne pas obérer le développement d'une activité dont dépend le tourisme dans beaucoup de territoires.

En effet, il n'a pas été aisé de concilier des points de vue aussi divergents que ceux des grandes villes, des communes touristiques, des stations de montagne ou encore des communes thermales, pour lesquelles la location de meublés touristiques a permis de réchauffer des lits froids. Compte tenu de ces réalités spécifiques, nous avons mené une consultation en ligne, qui a recueilli plus de 1 200 contributions.

Je tiens à remercier Jean-François Husson de la qualité des échanges que nous avons eus, qui nous ont permis d'aboutir à la proposition équilibrée qu'il vient de présenter sur les articles fiscaux consistant à réduire l'avantage fiscal de la location meublée touristique, tout en préservant une incitation au classement.

La qualité du modèle touristique de notre pays tient notamment à l'engagement des acteurs locaux qui encouragent le classement dans leur commune. Il est important de les soutenir au travers d'une incitation fiscale au classement des meublés de tourisme. En préservant l'effet incitatif au classement, nous maintenons les avantages économiques et financiers dont bénéficient nos territoires selon la politique publique de tourisme qu'ils mènent.

Permettez-moi de dire quelques mots sur les articles examinés au fond par la commission des affaires économiques.

L'objectif de l'article 1er est d'éviter tout effet d'éviction du logement permanent vers les meublés touristiques à proximité des échéances d'interdiction de location des passoires thermiques. Quelque 76 % des élus qui ont été consultés en ligne sont favorables à ce que ces locations soient soumises à des calendriers similaires à terme.

Néanmoins, j'ai déposé un amendement pour simplifier le dispositif par rapport à celui qui a été voté à l'Assemblée nationale, selon un calendrier plus réaliste. Je propose une barrière à l'entrée pour que les nouvelles autorisations de changement d'usage de meublés ne soient délivrées qu'aux logements classés de A à E. Pour le stock de meublés, je prévois d'allonger le délai d'alignement au calendrier prévu par la loi Climat et résilience : le délai de cinq ans étant jugé très peu réaliste par l'ensemble des personnes que nous avons auditionnées, je souhaite le fixer à dix ans.

En ce qui concerne les autres articles, qui confèrent aux élus locaux une boîte à outils, j'ai été frappée par le fait que 38 % des élus que nous avons consultés estiment que les outils de régulation à leur disposition ne sont pas suffisants. Des villes comme Saint-Malo, Annecy, Nice, Strasbourg ou Marne-la-Vallée pour son secteur du Val D'Europe ont tenté d'instaurer de nouveaux outils de régulation dans le silence de la loi, ce qui leur a valu d'être attaquées devant le juge administratif. J'ai donc souhaité doter les élus locaux de moyens les sécurisant d'un point de vue juridique pour exercer efficacement leurs contrôles et prendre des décisions en rapport avec leurs besoins.

À l'article 1er A, je propose de rendre plus opérationnelle la déclaration avec enregistrement en donnant aux communes un accès systématique aux données, ce qui leur permettra d'exercer des contrôles. Je propose également un dispositif de suspension des numéros de déclaration, qui sera à la main de la commune lorsqu'elle constate une déclaration falsifiée, lorsque le meublé est visé par un arrêté de péril ou lorsqu'il s'agit d'un logement social. Il importe de donner aux élus locaux les moyens de faire appliquer la loi.

À l'article 1er bis, je propose de préserver la possibilité d'abaisser à quatre-vingt-dix-jours le plafond maximal de location d'une résidence principale, comme le demandent 43 % des élus locaux, tout en augmentant les sanctions en cas de dépassement.

Enfin, à l'article 2, je propose de rendre facultative l'extension aux personnes morales de l'autorisation de changement d'usage et d'introduire de la flexibilité dans la délimitation de quotas d'autorisation. Quant aux zones à occupation exclusive de résidences principales, elles suscitent l'intérêt de 54 % des élus que nous avons consultés. Je propose donc de créer une clause de résiliation de droit du bail en cas de manquement pour rendre l'obligation d'occupation de résidence principale plus opérationnelle.

Si cette proposition de loi vise, selon son titre, à remédier au déséquilibre du marché locatif, elle ne traite que de la location meublée touristique. Or, comme l'a rappelé le rapporteur général, seule une réflexion globale sur la contribution économique et sociale du bailleur privé et les garanties à lui apporter sera de nature à renforcer l'attractivité de la location de longue durée. C'est pourquoi j'ai déposé un amendement tendant à modifier l'intitulé de la proposition de loi pour le rendre plus cohérent avec le contenu de celle-ci, qui porte sur la régulation des meublés touristiques.

Mme Nathalie Goulet. - Permettez-moi de rappeler ce qu'il s'est passé sur ce texte. Un amendement, qui a été adopté par le Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances, a été maintenu par inadvertance par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en vertu du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution et figure donc désormais dans la loi. Or cette disposition législative parfaitement régulière a été sabordée par une mesure réglementaire appelant à ne pas l'appliquer. Cette méthode, utilisée pour contrer un texte voté régulièrement par le Sénat, est pour le moins contestable. Il s'agit d'une violation flagrante des droits du Parlement, qui ne doit pas faire jurisprudence.

Ainsi, le texte que nous examinons est bienvenu, bien que partiel. Nous avons constaté pendant les débats du projet de loi de finances la multiplicité des statuts fiscaux et des types de baux. Il convient de remettre à plat la procédure au travers d'un texte cohérent, plutôt que de saucissonner les dispositifs. En attendant, nous voterons ce texte.

M. Claude Raynal, président. - La confusion concernait non seulement cette procédure, mais l'ensemble du projet de loi de finances...

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Ce texte établit-il une différence de traitement entre les revenus issus de la location de sa résidence et celle des meublés de tourisme à proprement parler ? S'il convient évidemment de mettre fin à la transformation d'appartements qui étaient loués à l'année en meublés touristiques, un propriétaire ou un locataire qui loue occasionnellement son appartement ne déséquilibre pas le marché locatif.

M. Claude Raynal, président. - Les modifications que vous proposez ont-elles été élaborées en accord avec l'auteur de la proposition de loi à l'Assemblée nationale ?

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis. - Madame Goulet, je suis d'accord avec notre président : le projet de loi de finances était pour le moins confus. Il est consternant que l'exécutif mette tout en oeuvre pour ne pas respecter ce que le Parlement a voté, quelles que soient les conditions dans lesquelles le vote est intervenu.

Madame Carrère-Gée, le traitement fiscal est le même, que vous louiez votre logement principal ou un meublé touristique, mais il dépend de l'option choisie entre régime réel et régime micro. Comme le régime réel est plus favorable, les professionnels y ont plus souvent recours.

Monsieur le président Raynal, nous avons pu échanger avec nos homologues de l'Assemblée nationale lors d'une visioconférence. Nous leur avons donné notre point de vue sur le zonage, dont l'équation me semble impossible à résoudre. En revanche, il nous semble logique et cohérent de simplifier les régimes.

M. Claude Raynal, président. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, j'indique que le périmètre retenu par la commission comprend, pour les dispositions relevant des articles 3 et 4 de la proposition de loi, les mesures relatives à la fiscalité des meublés de tourisme.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 3 (délégué)

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis. - J'ai présenté la philosophie de cet amendement lors de mon intervention liminaire. Nous proposons d'augmenter le plafond du régime micro-BIC des meublés de tourisme classés, en fixant un plafond d'éligibilité à 77 700 euros. Par ailleurs, nous maintenons l'abattement de 71 % pour les chambres d'hôtes.

La rédaction de cet amendement me semble répondre aux attentes de mes collègues ayant déposé des amendements sur cet article, bien que certains d'entre eux souhaiteraient placer le plafond plus ou moins haut. Nous maintenons un écart de 20 points entre l'abattement octroyé aux locations non classées et celui qui est octroyé aux locations classées.

Je précise que si nous adoptons cet amendement, tous les autres amendements déposés sur l'article 3 tomberont.

M. Rémi Féraud. - L'objet de la modification du dispositif issu des travaux de l'Assemblée nationale que vous proposez est-il de le rendre plus clair et cohérent, ou de le rendre plus efficace en vue de remettre des meublés touristiques en location nue de longue durée ? Comment cela affecte-t-il l'effort fiscal demandé aux propriétaires qui louent des meublés touristiques ?

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis. - L'objet est d'apporter à la fois de la cohérence et de l'efficacité. Nous rééquilibrons les choses en mettant fin à un avantage exorbitant. Toutefois, la fiscalité ne suffira pas à changer les choses. Les outils juridiques qui sont mis à la disposition des collectivités m'apparaissent davantage efficaces, comme le démontre le cas de Paris notamment.

M. Max Brisson lui-même a reconnu que la tension était nettement retombée. Il était lui-même en accord avec la proposition de maintenir un écart de 20 points de l'abattement selon que les biens sont classés ou non.

Des intérêts contradictoires existent au sein d'un même territoire, par exemple dans les zones de montagne. Aussi nous a-t-il semblé nécessaire de supprimer le zonage, qui polluait le dispositif.

M. Claude Raynal, président. - Je partage avec vous l'idée que la fiscalité ne fait pas tout sur un tel sujet, tant les avantages à louer à des prix très élevés sur des périodes courtes plutôt qu'à l'année sont importants.

L'amendement COM-37 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-43, les amendements identiques COM-29 rectifié, COM-33 et COM-61, les amendements identiques COM-30, COM-32 et COM-34, les amendements identiques COM-31 rectifié et COM-35, les amendements COM-6 rectifié, COM-7, COM-14 et COM-16 deviennent sans objet.

La commission demandera à la commission des affaires économiques d'adopter l'amendement COM-37. La commission proposera à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 3 ainsi rédigé.

Après l'article 3 (délégué)

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-44 vise à exonérer les propriétaires de logements soumis à la taxe d'habitation sur les résidences secondaires (THRS) du paiement de la cotisation foncière des entreprises (CFE) dès lors que les revenus locatifs sont inférieurs à 30 000 euros. Avis défavorable.

La commission proposera à la commission des affaires économiques de ne pas adopter l'amendement COM-44.

Article 4 (nouveau) (délégué)

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-38 vise à supprimer l'article 4, qui modifie le calcul des plus-values, sans qu'aucune étude d'impact ait été réalisée. La direction de la législation fiscale (DLF), que nous avons reçue jeudi dernier, n'a pas été capable de nous fournir le moindre élément sur les conséquences d'une telle mesure.

L'amendement COM-38 est adopté.

La commission demandera à la commission des affaires économiques d'adopter l'amendement COM-38.

La commission proposera à la commission des affaires économiques de supprimer l'article 4.